توافقنامه بازل چیست؟

توافقنامه بازل (Basel Accords)، موافقتنامه نظارت بانکی است که توسط کمیته بازل نظارت بر بانک‌ها (BCBS) تنطیم شده است. این کمیته که مقر آن در بانک تسویه بین المللی (BIS) در بازل است، به منظور تقویت ثبات مالی از طریق بهبود کیفیت نظارت بانکی در سراسر جهان، به عنوان انجمنی برای همکاری منظم بین کشورهای عضو آن در زمینه امور نظارتی بانکی ایجاد شده است.

در واقع پس از اختلالات جدی در پایان سال ۱۹۷۴ که منجر به ورشکستگی بانک هاوس هرشتات در آلمان غربی شد، اهمیت نظارت بر مقررات بانک‌داری مشخص گشت. بنابراین در فوریه ۱۹۷۵ جلسه‌ای در بازل سوئیس توسط بانک‌داران کشورهای مختلف برگزار شد که شروع کار کمیته بازل شد.

کمیته بازل در زمان تاسیس تنها ۱۰ عضو داشت، اما امروز اعضای این کمیته را ۴۵ موسسه از ۲۸ حوزه قضایی مختلف تشکیل می‌دهند. این کمیته مجموعه‌ای از استانداردهای بین المللی را برای مقررات بانکی ایجاد کرده است که مهم‌ترین آنها توافقنامه‌های کفایت سرمایه است که معمولا به عنوان بازل ۱، بازل ۲ و اخیرا بازل ۳ شناخته می‌شود.

در ابتدا یکی از اهداف مهم کمیته این بود که شکاف‌های موجود در پوشش نظارتی بین المللی را بپوشاند تا هیچ موسسه بانکی از نظارت فرار نکرده و نظارت کافی و منسجم در سراسر حوزه‌های قضایی ایجاد شود. اولین قدم در این مسیر مقاله‌ای بود که در سال ۱۹۷۵ منتشر شد و به کنکوردات (Concordat) معروف است. کنکوردات اصولی را برای تقسیم مسئولیت نظارتی برای شعب خارجی بانک‌ها، شرکت‌های تابعه و سرمایه‌گذاری مشترک بین مقامات نظارتی میزبان و مادر تعیین کرد. در ماه مه ۱۹۸۳، کنکوردات به عنوان اصول نظارت بر موسسات خارجی مورد بازنگری قرار گرفت.

در آوریل ۱۹۹۰، مکملی بر کنکوردات ۱۹۸۳ صادر شد. هدف از این اقدام تکمیل تبادل اطلاعات بین ناظران حاضر در بازارهای مالی، با هدف بهبود جریان فرامرزی اطلاعات بین ناظران بانکی بود. در ژوئیه ۱۹۹۲ نیز اصول خاصی از کنکوردات به عنوان حداقل استانداردهای نظارت بر گروه‌های بانکی بین المللی و موسسات فرامرزی آنها، مجددا تدوین و منتشر شد.

در اکتبر سال ۱۹۹۶، کمیته گزارشی را درباره نظارت بر بانک‌داری فرامرزی منتشر کرد که توسط یک کارگروه مشترک که شامل ناظرانی از حوضه قضایی غیر از G10 و مراکز فراساحلی بود، تهیه شد. این سند پیشنهادهایی را برای غلبه بر موانع نظارت تلفیقی موثر بر عملیات فرامرزی بانک‌های بین المللی ارائه کرد. این گزارش که متعاقبا توسط ناظران ۱۴۰ کشور تایید شد، به ایجاد روابط بین ناظران در کشورهای اصلی و میزبان کمک کرد.

بازل ۱: توافقنامه سرمایه بازل

با ایجاد پایه‌های نظارت بر بانک‌های فعال بین المللی، به زودی کفایت سرمایه به کانون اصلی فعالیت‌های کمیته بازل تبدیل شد. در اوایل دهه ۱۹۸۰، با شروع بحران بدهی آمریکای لاتین، نگرانی کمیته در مورد بدتر شدن نسبت سرمایه بانک‌های بین المللی اصلی در زمان افزایش ریسک‌های بین المللی افزایش یافت. اعضای کمیته با حمایت روسای بانک‌داران مرکزی G10 تصمیم گرفتند، در جهت همگرایی بیشتر در اندازه‌گیری کفایت سرمایه تلاش کنند. این امر منجر به اجماع گسترده‌ای در مورد رویکرد اندازه‌گیری ریسک هم در ترازنامه بانک‌ها و هم در خارج از آن شد.

همچنین در کمیته نیاز اساسی به یک توافق چند ملیتی برای تقویت ثبات سیستم بانکی بین المللی و حذف نابرابری رقابتی ناشی از تفاوت‌های موجود در سرمایه ملی به رسمیت شناخته شد. در نهایت در ژوئیه سال ۱۹۸۸ یک سیستم اندازه‌گیری سرمایه که معمولا به عنوان توافقنامه سرمایه بازل شناخته می‌شود به تصویب رسید.

این توافقنامه خواستار اجرای حداقل نسبت سرمایه به دارایی‌های موزون ریسک ۸ درصدی شد و تا پایان سال ۱۹۹۲ همین چارچوب در حال اجرا بود. در نهایت این چارچوب نه تنها برای کشورهای عضو بلکه برای تمام کشورهایی که بانک بین المللی داشتند، فعال شد. در سپتامبر ۱۹۹۳، کمیته بیانیه‌ای صادر کرد که در آن تایید شده بود که بانک‌های کشورهای G10 که تجارت بانکی بین المللی مهمی دارند، باید حداقل الزامات مندرج در توافقنامه را برآورده کنند.

در اینجا بهتر است چند مفهوم برای خواننده تبیین شود.

نسبت کفایت سرمایه؛ حاصل تقسیم سرمایه پایه به مجموع دارایی‌های موزون شده به ضرایب ریسک است.

فرض کنید مقررات محلی می‌گویند که ریسک وجوه نقد و اوراق قرضه دولتی صفر درصد، وام‌های رهنی مسکونی ۵۰ درصد و سایر وام‌ها به مشتریان ریسک ۱۰۰ درصد دارند. بانک الف در مجموع ۱۰۰ واحد دارایی دارد که در این میان ۱۰ واحد دارایی نقدی، ۱۵ واحد اوراق قرضه دولتی، ۲۰ واحد وام مسکن، ۵۰ درصد وام‌های شخصی و ۵ درصد سایر دارایی ها است.

در نتیجه بانک الف در اینجا ۹۵ واحد بدهی و ۵ واحد دارایی دارد.

در اینجا برای محاسبه دارایی موزون به ضرایب ریسک باید ضریب ریسک را در میزان دارایی ضرب کنیم که این عدد برای دارایی‌های نقدی صفر، برای اوراق بهادار دولتی صفر، برای وام‌های رهنی ۱۰، برای سایر وام‌ها ۵۰ و برای سایر دارایی‌ها ۵ است. در نتیجه ریسک کل دارایی‌های موزون برابر با ۶۵ خواهد بود و حقوق صاحبان سهام نیز ۵ است. با تقسیم این دو عدد بر یکدیگر نسبت کفایت سرمایه به دست می‌آید که برابر با ۷.۶۹ درصد است.

بازل ۲: چارچوب جدید سرمایه

در ژوئن سال ۱۹۹۹، کمیته پیشنهادی را برای چارچوب جدید کفایت سرمایه به منظور جایگزینی توافقنامه ۱۹۸۸ صادر کرد. این پیشنهاد منجر به انتشار یک چارچوب جدید کفایت سرمایه در ژوئن ۲۰۰۴ شد. این چارچوب اصلاح شده که به طور کلی به عنوان بازل ۲ شناخته می‌شود، شامل سه رکن است.

۱- حداقل سرمایه مورد نیاز، که به دنبال توسعه و گسترش قوانین استاندارد تعیین شده در توافقنامه ۱۹۸۸ بود.

۲- بررسی نظارتی کفایت سرمایه موسسات و فرآیند ارزیابی داخلی.

۳- استفاده موثر از افشا به عنوان اهرمی برای تقویت انضباط بازار و تشویق شیوه‌های صحیح بانک‌داری.

چارچوب جدید با هدف بهبود روشی که الزامات سرمایه نظارتی منعکس کننده ریسک‌های اساسی باشد و همچنین برای رسیدگی بهتر به نوآوری‌های مالی طراحی شده بود. این تغییرات با هدف پاداش دادن و تشویق مستمر در اندازه‌گیری و کنترل ریسک‌ها انجام شد.

چارچوب در سال ۲۰۰۴ پس از حدود ۶ سال مطالعه فشرده منتشر شد. در این دوره، کمیته بازل با نمایندگان بخش بانکی، آژانس‌های نظارتی، بانک‌های مرکزی و ناظران خارجی به منظور ایجاد الزامات سرمایه‌ای حساس‌تر به ریسک، مشورت‌های گسترده‌ای داشت.

پس از انتشار چارچوب در ژوئن سال ۲۰۰۴، کمیته توجه خود را به دفتر معاملات معطوف کرد. این کمیته با همکاری نزدیک با سازمان بین المللی کمیسیون اوراق بهادار (IOSCO)، که نهاد بین المللی تنظیم‌کننده اوراق بهادار است، در ژوئیه ۲۰۰۵، سند اجماع حاکم بر رفتار دفاتر معاملاتی بانک‌ها تحت چارچوب جدید را منتشر کرد. برای سهولت در ارجاع، این متن جدید با متن ژوئن ۲۰۰۴ در یک سند جامع که در ژوئن ۲۰۰۶ منتشر شد، ادغام شد و به نام بازل ۲: همگرایی بین‌ المللی اندازه‌گیری و استاندارهای سرمایه، یک چارچوب جامع و تجدید نظر شده، خوانده شد.

یکی از چالش‌هایی که ناظران سرتاسر جهان تحت بازل ۲ با آن مواجه بودند، نیاز به تایید استفاده از رویکردهای خاص برای اندازه‌گیری ریسک در حوزه‌های قضایی متعدد بود. بازل ۲ دامنه چنین تاییدیه‌هایی را گسترش داد و خواستار درجه بیشتری از همکاری بین ناظران داخلی و بین المللی شد. برای رسیدگی به این موضوع، کمیته در سال ۲۰۰۶، راهنمایی‌هایی را برای به اشتراک‌گذاری اطلاعات و به دنبال آن توصیه‌هایی در مورد همکاری نظارتی و مکانیسم‌های تخصیص در زمینه رویکردهای اندازه‌گیری پیشرفته ریسک عملیاتی صادر کرد.

بازل ۳: پاسخ به بحران مالی

حتی قبل از سقوط لمان برادرز در سپتامبر سال ۲۰۰۸، نیاز به تقویت اساسی چارچوب بازل ۲ آشکار شده بود. بخش بانکی با اهرم‌های بسیار زیاد و بافرهای نقدینگی ناکافی وارد بحران مالی شدند که این ضعف‌ها با مدیریت اشتباه در ریسک و ساختار تشویقی نامناسب همراه بود. ترکیب خطرناک این عوامل با قیمت‌گذاری نادرست ریسک‌های اعتباری و نقدینگی و رشد اعتبار مازاد همراه شده بود.

در واکنش به این عوامل، کمیته باز اصول مدیریت و نظارت صحیح ریسک نقدینگی را در همان ماهی که لمان برادرز اعلام ورشکستگی کرد، صادر کرد. در ژوئیه ۲۰۰۹، کمیته بسته دیگری از اسناد را برای تقویت چارچوب سرمایه بازل ۲، به ویژه در رابطه با رفتار برخی پوزیشن‌های پیچیده اوراق بهادار، ابزارهای مالی خارج از ترازنامه و قرار گرفتن در معرض ریسک دفتر معاملات منتشر کرد. با توجه به ضعف‌های آشکار شده توسط بحران مالی، این اقدامات بخشی از تلاش گسترده‌تر برای تقویت مقررات و نظارت بر بانک‌های فعال بین المللی بود.

در سپتامبر سال ۲۰۱۰ گروه مدیران و روسای نظارت (GHOS)، حداقل استانداردهای جهانی سرمایه را برای بانک‌های تجاری بالاتر بردند. این  اتفاق به دنبال توافقی بود که در ماه ژوئیه در مورد طرح کلی بسته اصلاح سرمایه و نقدینگی (که اکنون به عنوان بازل سه می‌شناسیم) به دست آمد. در نوامبر ۲۰۱۰، استانداردهای جدید سرمایه و نقدینگی در اجلاس سران G20 در سئول تایید شد و متعاقبا در نشست کمیته بازل در دسامبر ۲۰۱۰ مورد توافق قرار گرفت.

استانداردهای پیشنهادی توسط کمیته در اواسط دسامبر ۲۰۱۰ صادر شد و از آن زمان تا امروز چندین نسخه دیگر اصلاحات روی آن انجام گرفته است. محورهای توافقنامه بازل سه عبارت است از:

•  الزامات سختگیرانه‌تر برای کیفیت و کمیت سرمایه نظارتی، به ویژه تقویت نقش مرکزی سهام مشترک.
•  یک لایه اضافی از سهام مشترک (بافر حفظ سرمایه) که در صورت نقض یا محدودیت پرداخت‌ها برای رسیدن به حداقل سهام مشترک کمک کند.
• یک بافر سرمایه ضد چرخه‌ای که محدودیت‌هایی را برای مشارکت بانک‌ها در زمان رونق اعتباری در سراسر سیستم با هدف کاهش زیان آنها در زمان رکود، ایجاد کند.
• کنترل نسبت اهرمی.
• کنترل الزامات سرمایه‌ای.
• الزامات اضافی برای بانک‌های مهم در سیستم.
• سرمایه مورد نیاز برای مواجهه بانک‌ها با بانک‌های مرکزی. (از سال ۲۰۱۲)
• مارجین مورد نیاز برای اوراق مشتقه غیرمرکزی. (از سال ۲۰۱۳)
• یک رویکرد استاندارد برای اندازه‌گیری مواجهه با ریسک‌های اعتباری. (از سال ۲۰۱۴)
• چارچوبی قوی‌تر برای محاسبه سرمایه‌ مورد نیاز در مواجهه با اوراق بهادار و همچنین معرفی محدودیت‌های بزرگ‌تر برای محدود کردن حداکثر ضرری که ممکن است یک بانک در صورت شکست ناگهانی طرف مقابل مواجه شود. (از سال ۲۰۱۶)

حداقل سرمایه مورد نیاز بر اساس توافق بازل ۳

برخی منتقدان معتقدند که بازل ۳ صرفا پایه‌های نظارتی موجود در بازل ۲ را افزایش داده است بدون اینکه اصول اصلی آن به ویژه اتکای روزافزون به ارزیابی‌های استاندارد شده «ریسک اعتباری» را که توسط دو شرکت خصوصی Moody’s و S&P ارائه می‌شود، زیر سوال ببرد. رتبه‌بندی‌های اعتباری متناقض و غیرقابل اعتماد این آژانس‌ها به عنوان عامل اصلی در ایجاد حباب مسکن در ایالات متحده در نظر گرفته می‌شود.

برخورد غیرشفاف با تمام قراردادهای مشتقه نیز مورد انتقاد است. موسسات روش‌های قانونی متعددی برای کاهش ریسک (از جمله هجینگ یا بیمه) هنگام معامله در بازار مشتقه دارند. در عین حال توافق بازل ۳، با خریداران و فروشندگان بیمه به طور مساوری رفتار می‌کند، در صورتی که فروشندگان ریسک‌های متمرکز‌تری را متحمل شوند و سازمان‌ها را ملزم به بررسی همبستگی همه ریسک‌های داخلی خود نمی‌کنند. از آنجایی که بازار مشتقه در هنگام بحران‌ها رفتار نامشخصی از خود نشان می‌دهد، برخی از منتقدان قوانین مربوط به بازار مشتقه را به عنوان اشتباهات بازل سه در نظر می‌گیرند.

همچنین برخی دیگر به دلیل کاغذبازی‌های متعدد و بازدارندگی بانک‌ها از ریسک، بازل را مورد انتقاد قرار داده‌اند. انجمن بین المللی بانک‌های جهانی مستقر در واشنگتن استدلال می‌کند که بازل سه نه تنها به تجارت جهانی بلکه به کل اقتصاد آسیب می‌زند.

رابرت رایش، وزیر کار سابق ایالات متحده و استاد اقتصاد دانشگاه برکلی کالیفرنیا، استدلال می‌کند که بازل ۳ به اندازه کافی در جهت تنظیم‌گری بانک‌ها پیش نرفته است. به اعتقاد وی مقررات ناکافی دلیل بحران مالی جهان بود و این مساله همچنان حل نشده باقی مانده است. در سال ۲۰۱۹، مایکل بری، سرمایه‌گذار آمریکایی نیز بازل سه را به عنوان «حذف کننده مکانیسم کشف قیمت در بازارهای اعتباری» توصیف می‌کند.

سخنی پایانی

توافقنامه بازل، راهی برای کنترل بانک‌ها پیش‌روی سیاست‌گذاران قرار داده است، بدین منظور که بتوانند با استانداردسازی رویه‌های بانکی، یک سیستم بانک‌داری مطمئن در جهان ایجاد کنند. در این مسیر قطعا بسیاری از کشورها و بانک‌ها متضرر شده و بسیاری دیگر سود می‌کنند، اما چیزی که اهمیت دارد، ادامه روند تامین مالی جهانی و رشد اقتصاد جهان است.

استانداردسازی رویه‌های بانکی به بانک‌ها، موسسات و نهادهای سیاسی- اقتصادی جهان اجازه می‌دهد تا بدون نگرانی در مورد ریسک‌ها و احتمال ورشکستگی بانک‌ها، اقدام به سرمایه‌گذاری در کشورهای مختلف کنند و این یکی از مهم‌ترین دستاوردهای توافقنامه بازل است. با این حال، توافقنامه‌هایی این چنینی هنوز در ابتدای راه خود هستند و مسیر آنها همراه با آزمون و خطای زیادی خواهد بود.