رکود بزرگ 1929؛ اشتباهات فدرال رزرو و عمیق‌ترین بحران تاریخ

طولانی‌ترین و عمیق‌ترین رکود تاریخ آمریکا و اقتصاد صنعتی مدرن که بیش از یک دهه به طول انجامید، بین سالهای ۱۹۲۹ تا ۱۹۴۱ ( اواسط جنگ جهانی دوم) رخ داد: رکود بزرگ 1929 .

در سال ۲۰۰۲ بن برنانکه (Ben Bernanke) که در آن زمان عضو شورای حکمرانی فدرال رزرو بود، آنچه را که مدت‌ها بود اقتصاددان‌ها به آن اعتقاد داشتند، به صورت عمومی مطرح کرد:

اشتباهات فدرال رزرو در «بدترین فاجعه اقتصادی تاریخ آمریکا» نقش داشته است.

برناکی، مانند سایر مورخان اقتصادی، رکود بزرگ را به دلیل مدت، عمق و پیامدهای آن یک فاجعه توصیف کرد. این رکود بیش از یک دهه به طول انجامید، از سال ۱۹۲۹ آغاز شد و تا جنگ جهانی دوم ادامه یافت. تولیدات صنعتی به شدت سقوط کرد، بیکاری اوج گرفت، خانواده‌ها در مشقت بودند، نرخ ازدواج کاهش یافت. انقباض اقتصادی در ایالات متحده آغاز شد و به سراسر جهان گسترش یافت. «رکود بزرگ» در واقع طولانی‌ترین و عمیق ترین رکود در تاریخ ایالات متحده و اقتصاد صنعتی مدرن بود.

رکود بزرگ در اوت ۱۹۲۹ آغاز شد، زمانی که توسعه اقتصادی دهه بیست به پایان رسید. یک مجموعه از بحران‌های مالی باعث این رکود شده بود این بحران‌ها شامل سقوط بازار سهام در سال ۱۹۲۹، موج وحشت در بانک‌های منطقه‌ای در ۱۹۳۰ و ۱۹۳۱ و مجموعه‌ای از بحران‌های مالی ملی و بین‌المللی از ۱۹۳۱ تا ۱۹۳۳ می‌شد. رکود در مارس ۱۹۳۳ به بالاترین حد خود رسید، زمانی که سیستم بانکداری تجاری سقوط کرد و رئیس جمهور روزولت مجبور شد یک تعطیلات ملی برای بانک‌ها را اعلام کند. اصلاحات گسترده‌ای در سیستم مالی ایجاد شد که با بهبود اقتصادی همراه بود اما این بهبود با رکود اقتصادی مضاعف در سال ۱۹۳۷ قطع شد. بازگشت به تولید و اشتغال کامل نیز تا دوران جنگ جهانی دوم طول کشید.

در مورد رکود بزرگ… ما باعث آن شدیم. خیلی متاسفیم. ما دوباره آن (اشتباه) را مرتکب نمی‌شویم.

_{بن برنانکه، ۸ نوامبر ۲۰۰۲ در مراسم بزرگداشت نودمین سالگرد تولد میلتون فریدمن}

برای درک عمق گفته‌های برنانکه، باید بدانیم که منظور او از «ما»، «باعث آن شدیم» و «دوباره آن را مرتکب نمی‌شویم» چیست.

منظور برنانکه از «ما» رهبران سیستم فدرال رزرو بود. در آغاز رکود، ساختار تصمیم‌گیری فدرال رزرو غیرمتمرکز و غالبا غیرمؤثر بود. هر منطقه یک فرماندار (به روسای فدرال رزروهای منطقه‌ای نیز فرماندار یا گاورنر می‌گویند) داشت که سیاست‌هایی را برای منطقه خود تعیین می‌کرد. اگرچه برخی تصمیمات نیاز به تصویب در هیئت مدیره فدرال رزرو در واشنگتن داشت. اما این هیئت فاقد صلاحیت و ابزار لازم برای اقدام مستقل بود تا سیاست‌ها را در سرتاسر مناطق هماهنگ کند. به مرور، فرمانداران و هیئت مدیره نیاز به هماهنگی را درک کردند. مرتبا در مورد موضوعات مهم مکاتبه می‌کردند و و رویه‌ها و برنامه‌هایی مانند کمیته سرمایه‌گذاری در بازار آزاد را برای نهادینه کردن این همکاری ایجاد کردند. وقتی این تلاش‌ها به توافق عمومی رسید، سیاست پولی توانست سریع و اثرگذار باشد. اما وقتی فرمانداران با یکدیگر اختلاف نظر داشتند، بانک‌های هر منطقه می‌توانستند بعضا اقداماتی مستقل و گاها متناقض انجام دهند.

فرمانداران در بسیاری از موضوعات اختلاف نظر داشتند، چراکه در آن زمان و برای دهه‌های پس از آن، کارشناسان در مورد بهترین اقدام و حتی در مورد چارچوب مفهومی صحیح برای تعیین سیاست بهینه اختلاف نظر داشتند. اطلاعات مربوط به اقتصاد با تأخیرهای طولانی و متغیر در دسترس قرار می‌گرفت. کارشناسان فدرال رزرو، در دنیای تجارت و سیاست‎گذاران در واشنگتن دی سی برداشت‌های متفاوتی از وقایع داشتند و از راه حل‌های مختلف برای حل مشکلات سخن می‌گفتند. محققان دهه‌ها در مورد این موضوعات بحث می‌کردند. اجماع به تدریج پدیدار شد. نظرات این مقاله منعکس‌کننده نتایج بیان شده در نوشته‌های سه رئیس اخیر فد ، پل واکر ، آلن گرینسپن و بن برنانکه است.

منظور برنانکه از  “باعث این کار شدیم”  این بود که رهبران فدرال رزرو سیاست‌هایی را اجرا می‌کردند که فکر می‌کردند به نفع عموم است. اما برخی از تصمیمات آنها ناخواسته به اقتصاد آسیب رساند و سیاست‌های دیگری که می‌توانست مفید باشند، هرگز اتخاذ نشدند.

به عنوان مثال، می‌توان به تصمیم بانک فدرال برای افزایش نرخ بهره در سال‌های ۱۹۲۸ و ۱۹۲۹ اشاره کرد. بانک فدرال آمریکا این اقدام را در تلاش برای محدود کردن سفته‌بازی در بازارهای اوراق بهادار انجام داد. اما این کار باعث کندی فعالیت اقتصادی در ایالات متحده شد. از آنجا که استاندارد بین المللی طلا در حکم پل ارتباطی میان نرخ بهره و سیاست های پولی در کشورهای مختلف بود، اقدامات بانک فدرال باعث رکود اقتصادی در کشورهای دیگر جهان نیز شد. بانک فدرال یکبار دیگر در پاییز 1931 برای کمک به بهبود بحران مالی بین‌المللی، این اشتباه را تکرار کرد.

نمونه ای دیگر از این اشتباهات، شکست فدرال رزرو در ایفای نقش خود به‌عنوان آخرین وام دهنده در هنگام هراس بانکی بود که از پاییز 1930 آغاز شد و با تعطیلات بانکی در زمستان 1933 پایان یافت.

البته یکی از دلایلی که کنگره مبادرت به تاسیس فدرال رزرو کرد، این بود که به عنوان آخرین وام دهنده عمل کند. اما چرا فدرال رزرو در انجام این وظیفه اساسی شکست خورد؟ رهبران فدرال رزرو در مورد انتخاب بهترین واکنش نسبت به بحران‌های بانکی اختلاف نظر داشتند. برخی از فرمانداران دکترین مشابه دستورالعمل بگهات را پذیرفته بودند که می‌گفت در طی هراس مالی، بانک‌های مرکزی باید وجوهی را برای کمک به موسسات مالی آسیب‌دیده ارائه کنند. سایر فرمانداران دکترین دیگری را که به عنوان «لوایح واقعی» شناخته می‌شود، پذیرفته بودند. این دکترین می‌گوید که بانکهای مرکزی باید در طول توسعه اقتصادی، یعنی زمانی که افراد و موسسات، اعتبار بیشتری را برای تأمین مالی تولید و تجارت تقاضا می‌کنند، وجوه بیشتری به بانکهای تجاری ارائه کند و از طرف دیگر در هنگام انقباض اقتصادی، یعنی هنگامی که تقاضا برای اعتبار کاهش پیدا می‌کند، وجوه کمتری تزریق کند. دکترین لوایح واقعی به طور قطعی نگفته است که در طی هراس بانکی چه کاری باید انجام شود، اما بسیاری از طرفداران آن، هراس بانکی را از علائم انقباض دانسته و معتقد بودند بانک مرکزی باید وام‌دهی را کاهش دهد. چند تن از فرمانداران فدرال رزرو دنباله‌رو دکترین افراطی‌ای بودند که به «نقدینگی‌گرایی» معروف بود. این دکترین به بانک مرکزی توصیه می‌کرد که در جریان هراس مالی کنار بمانند تا موسسات مالی آشفته از کار بیفتند. این هرس‌کردن موسسات ضعیف روند تکامل یک سیستم اقتصادی سالم را تسریع می‌کند. اندرو ملون، وزیر خزانه‌داری دولت هربرت هوور (که در هیئت مدیره فدرال رزرو خدمت می‌کرد) از این روش حمایت کرد. همین تنش‌های فکری و ساختار تصمیم‌گیری ناکارآمد فدرال رزرو، اقدام موثر ازسوی رهبران فدرال رزرو را دشوار و گاه غیرممکن می‌ساخت.

در میان رهبران فدرال رزرو، اختلاف نظرهایی وجود داشت در مورد اینکه آیا اساسا باید به موسسات مالی که متعلق به فدرال رزرو نیستند، کمک کرد و در صورت پاسخ مثبت، این کمک‌ها چه مقدار باید باشد؟ برخی از رهبران فکر می‌کردند که کمک فقط باید به بانک‌های تجاری که عضو سیستم فدرال رزرو هستند، اعطا شود. برخی دیگر فکر می‌کردند که بانک‌های عضو باید کمک‌های قابل توجهی دریافت کنند تا بتوانند به مشتریان خود کمک کنند؛ مشتریانی که شامل موسسات مالی که به بانک مرکزی تعلق نداشتند نیز می‌شد. اما سودمندی و مشروعیت این کمک‌ها نیز محل بحث بود. فقط تعداد اندکی از رهبران تصور می‌کردند که فدرال رزرو (یا دولت فدرال) باید مستقیماً به بانک‌های تجاری (یا سایر موسسات مالی) که به فدرال رزرو تعلق ندارند، کمک کند. یوجین مایر، عضو عالی هیئت مدیره فدرال رزرو، یکی از طرفداران کمک مستقیم بود که در ایجاد «شرکت بازسازی مالی» نقش اساسی داشت.

این اختلاف نظرها منجر به جدی‌ترین غفلت فدرال رزرو شد: شکست در ممانعت از کاهش عرضه پول. از پاییز ۱۹۳۰ تا زمستان ۱۹۳۳، حجم پول تقریباً 30 درصد کاهش یافت. کاهش عرضه پول، متوسط قیمت‌ها را به مقدار معادل 30 درصد کاهش داد. این تورم‌ منفی باعث افزایش بار بدهی شد. اشتباه در تصمیم گیری اقتصادی باعث کاهش مصرف، افزایش بیکاری، و افزایش ورشکستگی بانک‌ها، شرکت‌ها و اشخاص شد.

فدرال رزرو می‌توانست با جلوگیری از فروپاشی سیستم بانکی یا جبران آن با بالابردن پایه پولی، از رکود جلوگیری کند، اما به چند دلیل موفق به انجام این کار نشد. سقوط اقتصادی پیش‌بینی نشده و بی‌سابقه بود. تصمیم‌گیران فاقد سازوکارهای موثری برای تشخیص مشکلات بودند همچنین آنها از اختیار برای انجام اقدامات کافی در جهت بهبود اقتصاد برخوردار نبودند. برخی از تصمیم‌گیران به دلیل پایبندی به فلسفه لوایح واقعی، سیگنال‌های مربوط به وضعیت اقتصاد مانند نرخ سود اسمی را بد تفسیر می‌کردند. برخی دیگر طرفدار استاندارد طلا بودند و خواستار اقداماتی نظیر افزایش نرخ بهره و کاهش عرضه پول و اعتبار به بانک‌های بیمار بودند.

در موارد متعددی، فدرال رزرو سیاست‌هایی را اجرا ‌کرد که به اعتقاد محققان پولی مدرن می‌توانست جلوی انقباض را بگیرد. در بهار 1931 ، فدرال رزرو شروع به گسترش پایه پولی کرد، اما این اقدام برای جبران اثرات تورم‌ منفی که توسط بحران‌های بانکی ایجاده شده بود، کافی نبود. در بهار سال 1932، پس از آنکه کنگره اختیارات لازم را در اختیار فدرال رزرو قرار داد، فدرال رزرو پایه پولی را به صورت تهاجمی گسترش داد. این سیاست در ابتدا موثر به نظر می رسید، اما پس از چند ماه فدرال رزرو تغییر رویه داد. یک سری شوک‌های سیاسی و بین‌المللی به اقتصاد ضربه زد و دوباره رکود شکل گرفت. به طور کلی، تلاش های بانک فدرال برای پایان دادن به تورم و احیای سیستم مالی، اگرچه با نیت خوب و بر اساس بهترین اطلاعات موجود انجام شده بود، اما به نظر می‌رسد این تلاش‌ها بسیار کم و خیلی دیر انجام گرفت.

نقص در ساختار فدرال رزرو در سالهای اولیه رکود بزرگ آشکار شد. کنگره نیز با اصلاح فدرال رزرو و کل سیستم مالی به آن واکنش نشان داد. در دوره دولت هوور، اصلاحات کنگره با تصویب قانون شرکت بازسازی مالی و قانون بانکداری در سال 1932 به اوج خود رسید. در دولت روزولت، اصلاحات با قانون بانکداری اضطراری 1933، قانون بانکداری 1933 (که در اصطلاح عامیانه گلس-استیگال نامیده می‌شود) ، قانون ذخیره طلای سال 1934 و قانون بانکداری سال 1935 ادامه پیدا کرد. این چرخش در قانونگذاری برخی از مسئولیت‌های فدرال رزرو را به وزارت خزانه‌داری و آژانس‌های جدید فدرال مانند شرکت بازسازی مالی و شرکت بیمه سپرده‌های فدرال منتقل کرد. این آژانس ها تا دهه 1950 بر سیاست پولی و بانکی تسلط داشتند.

اصلاحات دهه‌های 1930، 40 و 50 ، فدرال رزرو را به یک بانک مرکزی مدرن تبدیل کرد. با این حال، ایجاد چارچوب فکری مدرنی که زیربنای سیاست اقتصادی بود، زمان بیشتری می‌طلبید که تا امروز نیز ادامه یافت. ترکیب جدید فدرال رزرو درقالب یک بانک مرکزی خوش‌فرم در کنار یک چارچوب مفهومی کارآمد، به برنانکه آنقدر اعتماد به نفس بخشیده است که او توانست بگوید: «دیگر مرتکب چنین (اشتباهی) نخواهیم شد.»

منبع: federalreservehistory